Réponse à une question préjudicielle relative à la commercialisation de semences

– Par Brice Hugou

En réponse à une question préjudicielle posée par la Cour d’appel de Nancy, l’avocate générale de la Cour européenne de justice a estimé le 19 janvier 2012 que « l’interdiction prévue à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2002/55/CE du Conseil, du 13 juin 2002 » de commercialiser des semences de légumes dont la variété n’est pas officiellement admise dans l’Union européenne « est invalide en ce qu’elle viole le principe de proportionnalité, la liberté d’entreprise au sens de l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la libre circulation des marchandises au sens de l’article 34 TFUE ainsi que le principe d’égalité de traitement au sens de l’article 20 de ladite charte. »

Voici un résumé du raisonnement qui a permis d’aboutir à cette conclusion.

Avant de pouvoir commercialiser une semence au sein de l’Union européenne, il faut s’assurer d’être en accord avec sa législation. En l’espèce, le cadre juridique est composé des normes suivantes :

Le droit international :

Le droit de l’Union européenne :

  • La directive 2002/55/CE (relative à la commercialisation des semences de légumes).
  • La directive 2009/145/CE (prévoyant des dérogations aux règles édictées par la directive de 2002).
  • La directive 2003/91/CE (prévoyant les modalités d’application de certaines dispositions de la directive de 2002).
  • La directive 2002/53/CE (relative au catalogue commun des variétés et prévoyant les conditions d’admission au catalogue).
  • La directive 98/95/CE (qui introduit des règles destinées à la conservation des variétés menacées d’érosion génétique, lesquelles sont reprises au sein de la directive 2002/55/CE).

Le fond de l’affaire est constitué par un conflit opposant une ONG (l’association Kokopelli) et une entreprise semencière (la SAS « Graines Baumaux »). La première est accusée de concurrence déloyale par la seconde au motif qu’elle propose à la vente des semences non admises. Il faut savoir que pour pouvoir être commercialisée dans l’Union européenne, l’article 3 §1 de la directive 2002/55/CE relative aux légumes prévoit qu’une semence doit être acceptée dans au moins un des États membres. Pour être admise à circuler, les articles 4 et 5 de la même directive exigent que la semence soit « distincte, stable et suffisamment homogène ». Or, rapporter la preuve que les semences anciennes respectent ces critères s’avère pratiquement impossible du fait de la nature de leur patrimoine génétique, moins homogène et plus susceptible d’évolutions (consécutives aux conditions environnementales) que celui des semences admises. L’entreprise semencière a obtenu gain de cause en première instance, mais l’ONG a interjeté appel auprès de la Cour d’appel de Nancy, laquelle a saisi la Cour de justice de l’Union européenne à propos de la question suivante :

« La directive modificative, la directive relative au catalogue commun des variétés, la directive relative aux légumes et la directive relative aux dérogations sont-elles valides au regard des droits et principes fondamentaux suivants de l’Union européenne, à savoir, ceux du libre exercice de l’activité économique, de proportionnalité, d’égalité ou de non discrimination, de libre circulation des marchandises, et au regard des engagements pris aux termes du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture, notamment en ce qu’elles imposent des contraintes de production et de commercialisation aux semences et plants anciens ? »

Pour y répondre, l’avocate général va se livrer à un examen de l’interdiction de commercialisation et vérifier sa conformité aux normes supérieures visées dans la question préjudicielle.

Après avoir relevé qu’aucun élément du droit international ne venait remettre en cause la validité de l’interdiction, elle s’est livrée à une analyse de la proportionnalité de l’interdiction. En vertu du principe de proportionnalité, un acte sera considéré comme valide s’il poursuit un objectif légitime, et qu’il n’utilise pas de moyens plus contraignants que nécessaires pour atteindre sa réalisation.

En l’espèce, l’interdiction est justifiée par deux objectifs que sont l’amélioration de la productivité de l’agriculteur (objectif consacré par la Politique Agricole Commune) et la protection du consommateur contre des semences de qualité moindre. Cette interdiction assure ainsi à chacun des semences de la meilleure qualité. Par ailleurs, en assurant que seules des semences avec une productivité optimale seront utilisées, l’interdiction concourrait à la sécurité alimentaire (via la sécurité sanitaire) et au respect de l’environnement (en réduisant la quantité de terrains nécessaires pour cultiver une même quantité de produits).

L’avocate générale a ensuite analysé la nécessité de la mesure, et a pu conclure que celle-ci n’est pas toujours indispensable. Par exemple, un simple étiquetage peut suffire pour avertir les utilisateurs des semences de la qualité de celles-ci, même s’il existe toujours le risque que les indications ainsi fournies soient mal comprises ou ignorées. Elle précise ainsi qu’« une large réalisation des objectifs ne suffit cependant pas à exclure la nécessité. Une mesure est d’ores et déjà nécessaire au cas où le moyen moins contraignant est moins efficace. Or, tel est le cas en l’espèce ». L’avocate générale rappelle enfin qu’assurer la libre circulation des semences admises ne nécessite pas l’interdiction par l’Union européenne de commercialiser celles qui ne le sont pas (les différents droits nationaux pouvant se charger de la question), et que la sécurité des consommateurs est déjà garantie par la législation alimentaire (et notamment le règlement 178/2002).

Une mise en balance a ensuite été opérée pour savoir si les inconvénients de l’interdiction n’étaient pas trop importants par rapport aux avantages qu’elle procurait. Il apparait ainsi que l’interdiction peut pénaliser des opérateurs dont l’intérêt prioritaire n’est pas la productivité mais la qualité : ils ne pourront pas choisir une variété non reconnue, même si dans certaines conditions de production, son rendement et sa saveur seraient meilleurs. Cela a des répercussions sur le consommateur qui se retrouve privé de certains produits, et sur la diversité biologique des semences. La mesure serait donc un échec dans le sens où les inconvénients de la mesure sont plus grands que ses avantages.

À  ce stade du raisonnement, l’avocate générale a étudié si la directive 2009/145/CE prévoyant des dérogations au régime mis en place par la directive relative à la commercialisation des semences pouvait atténuer ces inconvénients. Cette directive contient des dispositions concernant deux types de variétés, à savoir, d’une part, les variétés de conservation et, d’autre part, les variétés « créées pour répondre à des conditions de culture particulières ». Or, la première de ces dérogations étant trop limitée pour permettre une exploitation économique (l’utilisation des semences non admises n’est possible que dans la région d’origine ou analogue à celle-ci, et dans de faibles quantités) et la seconde se révélant inadéquate au regard des variétés anciennes, l’avocate générale maintient le caractère disproportionné de la mesure.

Elle rappellera ensuite que les règles de commercialisation constituent une entrave trop importante au libre exercice de l’activité économique, à la libre circulation des marchandises et à l’égalité de traitement ou la non-discrimination (correspondant au fait que les semences de variétés admises peuvent être commercialisées alors que les semences de variétés non admises ne peuvent pas l’être), toujours en vertu du principe de proportionnalité. En effet, les mesures sont une nouvelle fois trop restrictives au regard de l’intérêt à protéger, et des dispositions déjà existantes concourant aux mêmes objectifs.

Reste maintenant à attendre les décisions de la Cour européenne de justice et de la Cour d’appel de Nancy.

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3 commentaires pour Réponse à une question préjudicielle relative à la commercialisation de semences

  1. LAURENT Xavier dit :

    Merci pour cette publication encourageante. Les sociétés semencières les plus grosses sont une menace grave sur le développement écologique,économique et sociale de bien des régions et continents entiers. Veillez pour nous !

  2. Flo Makanai dit :

    Très bonne nouvelle! Merci de la diffuser.

  3. Ping : L’interdiction de la commercialisation de semences hors catalogue validée par la CJUE | Le blog du Programme Lascaux

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