Le développement durable à la croisée de la disparition des surfaces agricoles et du droit : le cas des implantations commerciales

Par P.-E. Bouillot

La Commission européenne vient de publier un rapport sur la mise en œuvre de la stratégie thématique en faveur de la protection des sols. Elle y fait le bilan de cette politique mise en place par l’Union européenne en 2006. Ce rapport présente l’évolution de la dégradation des sols en Europe et dans le monde. Il fait notamment état de l’augmentation constante de l’imperméabilisation ou artificialisation des sols (sols bâtis, routes, parkings…). Cette mutation de l’usage des terres pose des problèmes tant sur le plan des ressources en eaux (perte de zones de filtration et de stockage) qu’en termes de production agroalimentaire, car les surfaces agricoles sont progressivement réduites.

Prises indépendamment, les surfaces nouvellement construites ne semblent pas entamer les terres cultivables tant ces dernières paraissent abondantes, voire infinies. Pourtant, ce sont environ 182 700 hectares de terres agricoles qui ont disparu en France entre 2006 et 2010  (soit environ 3,5 fois la surface de Paris). En outre, ces sols artificialisés sont souvent les terres ayant le plus fort potentiel agronomique. Conscient du problème, le Ministère du développement durable a d’ailleurs fait de la lutte contre l’artificialisation des sols l’un des axes essentiels de la Stratégie nationale de développement durable.

Pour autant, bien qu’identifiée par la puissance publique, la disparition des surfaces agricoles et ses conséquences sur les ressources en eau et sur la production agricole ne semblent pas prises en compte par le droit. Tout du moins, elles ne le sont pas dans le cadre législatif encadrant les implantations commerciales qui impliquent la construction de sols bâtis, de parkings et de route.

En effet, le droit français ne semble pas intégrer les risques causés par l’artificialisation des sols du fait des constructions commerciales. Le développement durable est pourtant inscrit dans les mesures législatives afférentes. Il apparaît à la fois dans les valeurs portées par l’article L. 750-1 du Code de commerce qui impose des « exigences d’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement et de la qualité de l’urbanisme » et de « contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu’au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine ». L’article L. 752-6 du même Code y fait directement référence lorsque la Commission départementale d’aménagement commercial statue sur l’autorisation d’exploitation. Cette Commission fonde notamment sa décision sur des critères d’évaluation en matière de développement durable, à savoir la qualité environnementale du projet et son insertion dans les réseaux de transports collectifs.

Plus concrètement, un arrêt du 27 juin 2011 du Conseil d’État illustre l’application de cette loi. Il s’agissait d’un recours en annulation pour excès de pouvoir d’une décision de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) autorisant la création d’un centre commercial sur une zone de prairies humides en périphérie de Rennes. Le Conseil d’État a prononcé l’annulation de cette décision au visa des articles L. 750-1 et L. 752-6 du Code de commerce. Les juges ont notamment fondé l’annulation au regard des critères d’évaluation en matière de développement durable. A propos de la qualité environnementale, les conseillers d’État, s’appuyant sur un avis défavorable de la direction départementale de l’équipement et de l’agriculture, ont décidé que le projet porterait une atteinte au paysage et au milieu naturel. Sur l’aspect social de l’évaluation, les juges ont estimé que les éléments de fait apportés par la société impliquée ne suffisaient pas à « regarder le centre commercial projeté comme inséré dans les transports collectifs ».

Cette décision confirme que, juridiquement, les enjeux agroalimentaires et la sauvegarde des ressources en eaux ne sont pas pris en compte dans la sauvegarde de surfaces agricoles face aux implantations commerciales. A l’aune du développement durable, nous retrouvons donc, du côté politique, la nécessité de préserver les ressources agroalimentaires et l’eau et, du côté juridique, la protection de l’environnement et l’insertion dans les transports en commun… Ne serait-il pas opportun et utile que cette volonté politique affichée franchisse la limite qui la sépare du droit en vigueur de manière à être plus contraignante ?

De manière plus générale et en restant sous l’angle du développement durable, il serait possible de se poser la même question à propos des autres instruments juridiques encadrant l’occupation des terres agricoles.

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